Važeći Ustav Republike Srbije koji je Narodna skupština proglasila 8.novembra 2006. godine, dakle na pravoslavni praznik Sv. Dimitrija, pa otuda i Mitrovdanski ustav je u modernoj istoriji naše države trinaesti po redu.
Od Sretenjskog (1835.) do Mitrovdanskog ustava (2006.), najviše pravne akte su narodu i građanima Srbije darivali (oktroisali) naši vladari, jednom turski sultan, neke su donele ustavotvorne skupštine, a neke zakonodavna narodna predstavnička tela, nekada zajedno sa vladarom, a nekada bez njega.
Neki su naši ustavi bili u svoje vreme među najdemokratskijima u Evropi (1888. i 1903.), dok su neki bili akti totalitarnog komunističkog režima (1947., 1963. i 1974.). Mitrovdanski ustav je donet kao rezultat svojevrsnog kompromisa političkih elita, koji je potvrđen na referendumu. Taj Ustav je donet širokim konsezusom političkih partija u vreme donošenja, ali bez bilo kakve predhodne javne rasprave. Taj dogovor svojih političkih elita građani su potvrdili sa fantastičnih 53% od ukupnog broja građana sa pravom glasa. Dakle, Ustav iz 2006. godine, koji sada Srbija menja u jednom važnom njegovom delu, oktroisala je narodu partokratija, na osnovu najšireg partijskog kompromisa i konsenzusa u novijoj istoriji, a društvo ga je prihvatilo izvesnom većinom bez diskusije.
Zluradi bi kazao bez pogovora. Petnaest godina kasnije narodu i građanima Srbije izmene Ustava koji mu je onda darivala partokratija sada oktroišu gotovo jednopartijska Narodna skupština i Venecijanska komisija. Vizionarski zagledan u budućnost, u kilometre koridora kojima jezde leteći automobili i druga čudesa, nezaiteresovan za sve te ovovremene trice i kučine kao što su pravosuđe i izmene Ustava, o tome se ne izjašnjava premudri Gospodar naš, koga pre petnaest godina Srbija, ipak, nije imala. On se izjašnjava o svemu, jer je za njega sve važno, a u sve se i razume, jedino mu ovo izgleda nije prioritet. To jasno kazuje da će u Srbiji biti “kako Knjaz kaže“ šta god da u Ustavu piše, i dva veka nakon što je Miloš Obrenović izgovorio te reči Dimitriju Davidoviću.
Ali, krenimo redom.
Zašto, zapravo, menjamo Ustav?
Uslov naših evropskih integracija je vladavina prava. Vladavine prava nema bez nezavisne sudske vlasti. Zato je jedna od obaveza Srbije da, radi učlanjenja u Evropsku uniju, uspostavi nezavisnu sudsku vlast. Cilj ustavnih promena jeste da se eliminiše uticaj političkih centara moći na pravosuđe, odnosno na sudije i javne tužioce, i da se tako uspostavi nezavisna sudska vlast. Ciljevi opravdani, ako je lepše kazati legitimni, uglavnom nema im se šta zameriti. Međutim, da li se mogu ti ciljevi postići (samo) izmenama Ustava o kojima će građani glasati u nedelju, 16. januara 2022. godine?Nije sporno da su sudije i tužioci izloženi pritisku zakondavne i izvršne vlasti. Zapravo, na sudije i tužioce utiču nosioci političke moći, koji opredeljuju i sudbinu čitavog društva.
Izmenama ustavnih normi kojima je uređeno pravosuđe može se onemogućiti uticaj političke moći na sudije i tužioce samo ako su te norme uzrok uticaja, odnosno ako upravo ustavne norme generišu uticaj političara na vršenje sudske vlasti, a posebno na vršenje nadležnosti javnog tužilaštva, što tužioce i sudije ometa u primeni zakona. Na ovome mestu, a da bi smo odgovorili na pitanje da li se predloženim izmenama Ustava može otkloniti uticaj politike na pravosuđe, moramo sagledati širu sliku stanja državnih institucija, političkog sistema i društva u celini. Kada je reč o državnim institucijama, Narodna skupština i Vlada, koja proizilazi iz parlamentarne većine, su stavljene pod apsolutnu kontrolu Predsednika Republike, koji je istovremeno i predsednik vladajuće političke stranke koja u Narodnoj skupštini ima apsolutnu većinu i obrazuje Vladu. Realni društveni i politički odnosi su takvi, dakle, da zakonodavnu i izvršnu vlast faktički vrši šef države, uveliko izvan svojih Ustavnih nadležnosti. U organizaciji državne vlasti, mi imamo, dakle, jedinstvo izvršne i zakonodavne vlasti u funkciji šefa države, umesto Ustavom proklamovane podele vlasti.
Na slici političkog života dominiraju negativne odlike proporcijalnog izbornog sistema, koje su se višegodišnjom praksom i naopakim razvojem kod nas pretvorile u vlastite nedemokratske suprotnosti. Građani na izborima biraju partije, tačnije njihove vođe, a onaj ko dobije većinu među svojim sledbenicima imenuje narodne poslanike i druge predstavnike građana u državne institucije, čime se gubi svaka veza (pa i odgovornost) između nosilaca suverenosti (građana) i onih koji u njihovo ime vrše državnu vlast. Tako, imenovani predstavnici partijskih vođa u državnim organima ne odgovoraju građanima, jer ih građani i nisu birali, već svojim vođama koji su ih imenovali. Dugogodišnjim poistovećivanjem političkih stranka i njihovih vođa, a posebno lošim sistemom njihovog finansiranja, političke stranke su kod nas postale privatna preduzeća svojih lidera, uz retke izuzetke, koji su, baš zbog toga, izloženi sistematskom uništavanju od strane otuđenih centara moći, skrivenih u tami podruma tajnih službi.
U političkom sistemu mi, dakle, imamo višepartijski sistem bez partija kao institucija, u kome vršioci državne vlasti ne odgovaraju nosiocima suverenosti. Politički sistem obeležava odsustvo političkog dijaloga, jer je svaka politička rasprava razgovor gluvih. Političku kulturu obeležava shvatanje da je “čovek čoveku vuk“ i odustvo svesti o potrebi minimalne društvene solidarnosti, razumevanja i jedinstva različitosti, nužnih za goli opstanak društva, kao uređene i civilizovane zajednice ljudskih bića. Sliku društva, zbog dugogodišnjeg ekonomskog iscrpljivanja, obeležava bleda senka građanina. Da bi pojedinac bio građanin, odnosno subjekt javnih poslova, a ne podanik, odnosno objekat vladanja, on najpre mora imati ekonomsku, egzistencijalnu nezavisnost i izvesnost.
Nasuprot tome, naš građanin je nepodnošljivo dugo na rubu egzistencije, koja generalno i u najvećem obimu zavisi od javne vlasti. Domaće preduzetništvo je u zapećku, miljenik vlasti su strane investicije, koje ljude pretvaraju u moderno roblje, nema vrednovanja individualnih vrlina i veština, sve se svodi na protekcionizam, klijentelizam, nepotizam, i kriminal koji postaje zločin bez kazne. Mladi, obrazovani i preduzimljivi ljudi odlaze iz zemlje. Na slici društva dominira i odsustvo javnog mnjenja, sistema opšteprihvaćenih društvenih vrednosti na kojima se baziraju društvena osuda i društveni ugled i afirmacija. Nasuprot tome, monopol nad medijima za masovne komunikacije izgradio je sliku nepostojeće društvene stvarnosti, koju ljudi “žive“ u stalnom odlaganju sučeljavanja sa surovom istinom. Taj monopol nad medijima sprečava svaku reč razuma da dopre do miliona umova građana, koji to više nisu. U ovim društvenim i političkim okolnostima pretežni uzrok uticaja politike na pravosuđe, odnosno nosilaca političke moći na javne tužioce i sudije nije u ustavnim i zakonskim normama koje uređuju organizaciju javnog tužilaštva i sudova.
Pretežni uzrok uticaja politike na pravosuđe jeste u političkom sistemu, koji se otrgao iz svojih ustavom propisanih okvira, i koji postoji kao jedan organizam, poput Frankenštajna, izvan pravnog poretka. Politika utiče na pravosuđe kao što neustavno upravlja svim javnim poslovima, zato što imamo neustavnu koncentraciju zakonodavne i izvršne vlasti u Predsedniku Republike, zato što imamo višepartijski sistem bez partija, odnosno imamo neustavni politički pluralizam partijskih vođa kao nekakav kvazi-pluralizam, zato što je uspostavljen monopol nad medijima za masovnu komunikaciju, zato što je ukinut politički dijalog, zato što egzistencija ljudi zavisi od milosti političke moći što onemogućava da pojedinac uopšte bude građanin, zato što politička oligarhija ne odgovara nikome nizašta… A ne samo zbog nekoliko ustavnih normi!
Naravno da je trebalo menjati Ustav da bi se uspostavila vladavina prava, ali ne samo u jednom njegovom delu, jer se time neće postići ništa. Kada bi zaista postojala politička volja da se uspostavi politički sistem građanske demokratije i vladavina prava, a u funkciji toga nezavisna sudska vlast, oslobođena od uticaja centara političke moći, u Srbiji bi se pristupilo celovitoj ustavnoj reformi. U tome, pošlo bi se od vlastite pravne tradicije, a zatim od realnih, stvarnih društvenih, a posebno političkih odnosa, od vlastite političke kulture, pa bi se potražila ustavno-pravna rešenja koja će primenjena u našoj politikoj i društvenoj stvarnosti zaista onemogućiti politički uticaj na sudsku vlast i omogućiti joj održivu nezavisnost.
Umesto toga, krenulo se od uporedno-pravnih rešenja, tzv. Evopskih standarda. Odakle se krenulo, tamo se i stiglo. Imamo amandmane na Ustav koji su usaglašeni sa Evropskim standardima, dakle sadrže rešenja koja postoje u državama članicama Saveta Evrope, ali koja kod nas neće dati željeni rezultat. Treba naglasti i pohvaliti sledeće elemente predloženih amandmana na Ustav. Izbor i napredovanje sudija i tužilaca je izmešteno iz parlamenta kao političkog predstavničkog tela građana. Umesto Narodne skupštine ubuduće će sudije i tužioce birati pravosudna tela, visoki saveti sudstva i tužilaštva. Ukinut je probni period od 3 godine na koji su se sudije birale. Predsednike sudova uključujući i predsednika Vrhovnog suda više neće birati Narodna skupština, već Visoki savet sudstva. U Visokom savetu sudstva više neće učestvovati ministar pravde i predsednik skupštinskog odbora za pravosuđe, kao političke ličnosti.
Razlozi za razrešenje sudija su ustavna materija i zakonom se ne smeju proširiti, sudijska funkcija je stalna, a sudija ne može biti premešten u drugi sud bez svoje saglasnosti. Sve ovo predstavlja jedan korak napred u uspostavljanju nezavisnosti sudske vlasti. Ali taj korak je formalan, on je samo “slovo na papiru“, a kada se sva pravila propisana u amandmanima primene u našim političkim i društvenim okolnostima, to će predstavljati dva koraka nazad. Izbor i napredovanje sudija, odlučivanje o njihovoj disciplinskoj odgovornosti Ustav poverava Visokom savetu sudstva od 11 članova. Većina članova u VSS koje biraju same sudije među sobom u odnosu na članove koje bira Narodna skupština, kao političko predstavničko telo, je i dalje 6:5, dakle vrlo tanka.
Sedmi sudija, koji u ovom telu treba da ojača tu prevagu sudijama, je predsednik Vrhovnog suda, koji će biti izabran u Visokom savetu sudstva, ali tek za pet godina. Naime, prema Ustavnom zakonu za sprovođenje amandmana na Ustav, tek izabrana predsednica Vrhovnog kasacionog suda, sudija Jasmina Vasović, će obavljati funkciju predsednice Vrhovnog suda i nakon što stupe na snagu amandmani na Ustav. Nju je izabrao parlament prošle godine, ali se neće birati po stupanju amandamana na snagu ponovo u Visokom savetu sudstva. Ne postoje pravni razlozi za ovu suspenziju primene pravnog dejstva jedne jasne ustavne norme koja kaže da Visoki savet sudstva bira predsednika Vrhovnog suda. Razlozi ovakvog rešenja u Ustavnom zakonu su politički, i ovaj postupak upravo pokazuje da će dominacija politike nad pravosuđem ostati. Naime, dejstvo tek donetog ustavnog amandmana se suspenduje Ustavnim zakonom na pet godina iz razloga koji moraju biti politički, jer pravnih razloga za tako nešto jednostavno nema.
U Visokom savetu tužilaštva tužioci koji se biraju među kolegama nemaju ni formalnu većinu. Odnos je 5:6 u korist članova koje bira zakonodavna vlast. Naime, članovi Visokog saveta tužilaštva će i dalje biti po funkciji Vrhovni javni tužilac (koji će se i dalje birati u parlamentu) i Ministar pravde. Pošto i za Republičkog javnog tužioca Zagorku Dolovac po Ustavnom zakonu važi isto da nastavlja da obavlja funkciju na koju je ponovo izabrana prošle godine do kraja mandata, znači da će ona biti član Visokog saveta tužilaštva još 5 godina.
Kada je reč o tužilačkoj organizaciji, zadržava se hierarhija i subordinacija, tako da je nemoguće “iskakanje“ nekog tužioca pojedinačno u praksi, i pravno, i faktički. Propuštena je prilika da se Ustavom propišu delotvorna oblašćenja tužilaštva prema policije, bez kojih nema efikasne borbe protiv kriminala. Tužioci nikada neće u toj borbi biti efikasni, ako policija koju koriste u otkrivanju izvršilaca i prikupljanju dokaza odgovara izvršnoj vlasti, a ne tužilaštvu. Dakle, delovanje tužilaštva će biti pod strogom kontrolom i ograničenjima zakonodavne i izvršne vlasti, a to znači onog centra političke moći koji vrši zakonodavnu i izvršnu vlast, a to je šef države.
Zašto je to važno?
Nema suđenja za krivična dela, ako ih javni tužilac ne inicira, i nema osude bez dokaza koje javni tužilac prezentuje sudu. Dakle, istraga i osuda zločina nisu mogući bez nezavisnog i efikasnog tužilaštva, a prema amandmanima na Ustav, tužilaštvo ostaje kakvo je i bilo. Po stupanju novih ustavnih rešenja na pravnu snagu, dakle ako ih građani potvrde na referendumu, u Visoki savet sudstva i Visoki savet tužilaštva će se birati još po 4 tzv “istaknutih pravnika“. Njih treba da izabere Narodna skupština većinom od 2/3 ukupnog broja narodnih posalnika. Znači za njihov izbor treba da glasa 167 poslanika. Takva većina u parlamentu za izbor lica na funkcije za čije obavljanje se zahteva stručnost, moralni integritet, konačno i politička neutralnost služi, zapravo, da se vlast i opozicija u parlamentu sagalase o tome koje su to ličnosti, i da to budu ličnosti nesporno prihvatljive za sve, prevashodno zbog svog profesionalnog ugleda.
Oko njihovog izbora se tako postiže jedan široki politički i društveni konsenzus. Ustav, dakle, potrebnom većinom za izbor članova pravosudinih tela u parlamentu primorava različite političke činioce (poziciju i opoziciju) da postignu široku saglasnost o ličnostima koje zadovoljavaju stroge i visoke kriterijume za izbor u pravosudna tela. Kod nas je neprimenjiv taj metod koji je standard u Evropi. Ne treba se zavaravati. Jer, mi imamo ili jednostranački parlament, kao sada, pa je bilo koja većina u takvom parlamentu besmislena, jer odluke donosi šef partije, a ne većina u parlamentu, ili ćemo imati u budućnosti parlament u kome jedna partija neće imati dvotrećinsku većinu.
Realnost naših političkih odnosa je takva da u ovom drugom slučaju saglasnost izvan vladajuće većine, između vlasti i opozicije oko bilo čega, a posebno oko vrednovanja ličnosti, bilo kojih, pa i istaknutih pravnika, nije moguća. Takva je naša politička kultura! Kada se ne postigne dvotrećinska većina u Narodnoj skupštini za izbor istaknutih pravnika u visoka pravosudna tela, primenjuje se rezervni mehanizam koji propisuje Ustav, da ne bi došlo do blokade izbora članova visokih pravosudnih tela. Po tom rezervnom mehanizmu članove Visokog saveta sudstva i Visoko saveta tužilaštva iz redova “istaknutih pravnika“ bira komisija koju čine: predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni tužilac i zaštitnik građana.
Nešto što nije standard u Evropskoj uniji, što je izuzetak, kod nas će postati redovna praksa, jer će to nametnuti naša politička realnost i naša politička kultura. Znači evropski standar se kod nas neće primenjivati. Svi članovi komisije koja će, po svoj prilici, izabrati istaknute pravnike u prvom sazivu Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva su lica koja je na funkcije izabrala jednostranačka skupština pod pretežnim političkim uticajem šefa države. Teško je poverovati da oni neće u visoke pravosudne savete izabrati istaknute pravnike koji će prevashodno biti lojalni onom nosiocu političke moći koji je i njih izabrao. Šef države je preko parlamenta (koji je njegova glasačka mašina, u kome se on glorifikuje i veliča do kulta ličnosti) delegirao deo svoje moći članovima buduće komisije koja će birati istaknute pravnike u visoka pravosudna tela. Oni su na funkcijama koje obavljaju prevashodno zahvaljujući volji šefa države, jer parlament nije radio ništa što je protiv njegove volje, pa je i njih izabrao po volji Aleksandra Vučića.To je prosto surova realnost.
U toj realnosti nije moguće da se u pravosudna tela izaberu istaknuti pravnici po drugom kriterijumu osim po kriterijumu milosti šefa države, a to je izvesno politički kriterijum. Uticaj politike na pravsuđe je i sada veliki, ali će sa ovim promenama biti još veći umesto da bude manji. Odlučivanje o sudijama, upravljanje pravosuđem se prenosi iz parlamenta, gde ipak mnogo toga ne može da se sakrije, kako-tako može i da se osporava, u dva zatvorena, uska (po 11 članova) tela, koja kontroliše šef države. Dakle, šef države koji vrši zakonodavnu i izvršnu vlast će preuzeti kontrolu nad sudijama i tužiocima jer će uprvljati njihovim izborom, napredovanjem, odlučivanjem o njihovoj disciplinskoj odgovornosti, što uključuje i mogućnost razrešenja itd.
Tako će ove ustavne promene u našoj društvenoj i političkoj realnosti predstavljati jedan korak napred, ali dva koraka nazad, jer će u rukama šefa države koncentrisati pored zakonodavne i izvršne vlasti i kontrolu nad sudijama i tužiocima, dakle i sudsku vlast. Kada smo pomenuli disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca, na ovome mestu nužno je kazati i sledeće. Prema ustavnim amandmanima, sudija može biti razrešen sudijske funkcije ako je u disciplinskom postupku utvrđeno da je učinio težak disciplinski prekršaj koji, prema oceni Visokog saveta sudstva, ozbiljno šteti ugledu sudijske funkcije ili poverenju javnosti u sudove.
Nadalje, Ustav amandmanima zabranjuje “političko delovanje sudija“, a ne samo članstvo u političkim strankama, kao što je sada slučaj. Budući da je reč o zabrani koju propisuje sam Ustav, za očekivati je da kršenje te zabrane bude propisano kao težak disciplinski prekršaj zbog koga sudija može biti razrešen. Šta se sve može kvalifikovati kao političko delovanje biće stvar ocene Visokog saveta sudstva, koji će biti formiran, kao što smo napred potanko opisali, sa dominantnim političkim uticajem šefa države. Ovo će biti uzrok da zaćute i malobrojne sudije koje iznose kritičke stavove u javnosti o različitim društvenim temama, jer u protivnom rizikuju da budu razrešeni.
Otvaraju se nesagledive mogućnosti zloupotreba kvalifikacije tobožnjeg političkog delovanja u cilju odstranjivanja iz pravosuđa sudija koji u suđenju pokazuju neposlušnost vladajućem centru političke moći. Pri svemu ovome, našim sudijama, još uvek pod traumom iz 2010. godine, uopšte neće biti potrebno govoriti šta im valja činiti da bi sačuvali posao i egzistenciju. Kada se tuđa pravna rešenja primene na naše društvene odnose, u našoj društvenoj i političkoj realnosti, i to parcijalno, dakle kada stupe na snagu izmene Ustava u delu koji se odnosi na organizaciju pravosuđa, bez ikakvih ustavnih i drugih intervencija u segmentu političkog sistema (gde leže stvarni uzroci političkog uticaja na pravosuđe), rezultat će biti povećan, olakšan i lakše prikriven uticaj politčkih centara moći na sudije i javne tužioce.
Dakle, u nedelju treba izaći na referendum, i zaokružiti ne! Time se brani volja većine, kao temelj demokratije, Ustav, kao temelj države, i suda, temelj vladavine prava.
Jovica Todorović,
Predsednik Pravnog saveta Narodne stranke
Stavovi izrečeni u kolumni nisu stavovi portala Filter media
Comments are closed, but trackbacks and pingbacks are open.